PROPOSITION D’UNE DEMARCHE CONCRETE POUR LA NEUTRALISATION

DES FACTEURS FREINANT LA CAPACITE D’ABSORPTION DE L’AIDE EXTERIEURE

MZOGANG Patrick Kevin

NGWA EDIELE Thierry

Ministère de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du Territoire

Groupe de Travail pour la mise en œuvre de la Déclaration de Paris

en collaboration avec

Projet d´Appui à l´Exécution de la Déclaration de Paris (PAEDP)

Coopération Allemande au Développement (GTZ)

CONTEXTE
L’aide publique au développement (APD) représente une part importante des ressources pour les investissements publics au Cameroun. A ce titre elle joue un rôle crucial dans les programmes de développement économique et social. Cependant la faiblesse de l’absorption et les retards dans les décaissements des ressources mises à disposition par les partenaires techniques et financiers est un facteur limitant qui remet en cause l’optimisation de l’aide publique au développement et la nécessité de l’amélioration quantitative de cette aide. Les rapports sur la mise en œuvre des différentes stratégies pays de nos partenaires,notamment celles de la Banque Mondiale et de la BAD relèvent une très faible consommation des crédits et dons mis à disposition. Ceci se traduit par un impact souvent faible des programmes et projets mis en œuvre.
Dans le Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi, le Gouvernement considère la question de l’incapacité d’absorption des crédits, notamment extérieurs comme fondamentale et essentielle pour la mise en route de la stratégie de développement économique et social du pays. En effet, le risque induit par cette faible capacité à consommer les financements plombe tous les efforts concertés du Gouvernement et de ses partenaires pour résoudre de façon durable les problèmes de bien être des populations. A ce titre, la faible absorption est un facteur qui engendre un infléchissement majeur du niveau des investissements publics avec des conséquences dommageables sur la croissance et la réduction de la pauvreté.

Cette problématique est d’autant plus cruciale que la crise économique mondiale actuelle conduira à un resserrement des ressources internes de l’Etat et à une baisse de la contribution de ses partenaires techniques et financiers.
Aussi le Gouvernement entend engager en urgence une batterie de mesures dont l’objectif principal est de neutraliser les facteurs structurels, institutionnels et fonctionnels freinant la capacité d’absorption de l’aide extérieure.

OBJECTIFS ET PROBLEMATIQUES
L’objectif fondamental recherché à travers cette étude est d´aboutir à des propositions concrètes d’actions à entreprendre dans le contexte spécifique du Cameroun de façon à neutraliser durablement les facteurs freinant la capacité d’absorption de l’aide extérieure.

Ceci se fera à travers l’identification des contraintes opérationnelles, administratives et même structurelles freinant la capacité d’absorption de l’APD au Cameroun. Le résultat principal de cette étude est l’élaboration de recommandations pragmatiques portant sur une meilleure absorption de l’aide au développement et une augmentation nette et perceptible du taux de consommation des fonds mis à disposition par les bailleurs, ainsi que les mécanismes de suivi évaluation de la mise en œuvre des recommandations.

Pour atteindre cet objectif, l’étude devra aborder les problématiques :

• Du décaissement lié à la divergence des procédures de décaissement des bailleurs de fonds

La non maîtrise par les acteurs en charge de la mise en œuvre des projets/programmes des procédures de décaissement des bailleurs ainsi que la multiplicité et la complexité de ces dernières sont une source importante des lenteurs préjudiciables observée dans à la réalisation des objectifs poursuivis. Elle constitue de ce fait un frein à l’absorption des ressources extérieures. En effet chaque PTF possède ses propres procédures et circuits de décaissement des fonds qui alourdissent la maîtrise d’ouvrage du Gouvernement. Il importe dans ce cadre, d’évaluer non seulement la complexité desdites procédures, mais aussi de dégager tous les obstacles liés à leur multiplicité.

• De la mobilisation des fonds de contrepartie

Les fonds de contrepartie permettent de prendre en charge par le Gouvernement un certain nombre d’activités de préparation et d’accompagnement des projets. L’absence de fonds de contrepartie, ou sa mise à disposition tardive engendre un certain nombre de lenteurs dans la mise en œuvre des projets/programmes affectant de facto la consommation des crédits. Il est question ici de déterminer tous les blocages liés à la
gestion de ces fonds, notamment :

1. La complexité du circuit de la dépense publique ;
2. Les initiatives entreprises par l’Etat pour l’amélioration de l’absorption des ressources intérieures ;
3. La budgétisation par le Gouvernement de l’Aide Publique au Développement

• De l’appropriation des projets/programmes par le Gouvernement

La mise en œuvre d’un projet/programme sur financement extérieur doit se faire selon les clauses prévues dans l’accord signé entre le Gouvernement et les bailleurs. Il a été observé au Cameroun que le démarrage des projets est souvent très lent (un à deux ans) du fait de la faible appropriation par les acteurs principaux (ministères sectoriels ou administrations décentralisées). En effet les composantes des projets et les activités y afférentes ne sont pas souvent comprises et interprétées de la même manière. Le temps nécessaire d’appropriation des composantes du projet conduit à des retards importants dans le démarrage des projets qui réduisent de fait la durée d’exécution des projets limitant la consommation du crédit.A ce titre, il se pose la question de la maturation et l’appropriation des projets/programmes du Gouvernement financés par les partenaires extérieurs. Il s’agit notamment :

1. Du niveau de compréhension des contenus thématiques et des orientations des
2. projets/programmes à la formulation ;
3. De l’appropriation par les acteurs (antennes locales des PTF, ministères sectoriels/administrations décentralisées) des composantes et activités du projet ;

• De la restructuration des projets et programmes en cours d’exécution

La restructuration engendre souvent un allongement qui conduit à une désarticulation des cycles de projet au niveau du Gouvernement avec un impact négatif sur l’atteinte des objectifs et la consommation des crédits.

• De la planification et la programmation

La planification et la programmation sont les éléments de base qui permettent de déclencher en fonction d’un calendrier les différentes activités d’un projet/programme et donc les décaissements des fonds. Malgré l’existence au Cameroun de cadre formel,certains facteurs retardent le processus de planification et programmation réduisant le réalisme de la prévision des décaissements. Un Examen minutieux des procédures de planification et les freins à sa réalisation est indispensable dans le cadre de cette étude.·

• De la gestion financière des projets/programmes en liaison avec la programmation des décaissements

La faible capacité des ministères techniques et des administrations décentralisées ou des agences chargés de l’exécution des projets est un frein important à la consommation des crédits. Les questions de contrôle interne et d’audit sont assez récurrentes dans la mise en œuvre des projets au Cameroun et ont souvent pour conséquence le blocage ou la suspension de certains financements. Il est question dans ce contexte de comprendre les facteurs limitant la bonne gestion financière des projets/programmes.

• De la passation des marchés

La passation des marchés dans la mise en œuvre des projets/programmes est considérée comme facteur le plus important qui limite la consommation des financements extérieurs. En fait, elle est à la source de retards importants dans les décaissements et son taux faible. Trois facteurs dans la gestion des projets sont souvent relevés :

1. Le plan de passation des marchés,
2. La performance mitigée des acteurs et organes de passation de marché
3. Les lenteurs des administrations et des PTF au niveau des validations et desnon objections.

APPROCHE OPERATIONNELLE ET RESULTATS ATTENDUS
L’étude prendra en compte les résultats d’une revue de la littérature sur le sujet effectuée en
août 2009 en préparation des trois étapes suivantes:

1. 1. Une cartographie des niveaux d’absorption de l’aide extérieure. Cette cartographie prendrait l’apparence d’un arbre de partie permettant un meilleur ciblage des problèmes.L’arbre devra caractériser l’absorption par PTF, par secteur, par instrument de financement, par région d’exécution…a. Par PTF (les problèmes ne se posent pas de la même manière pour chaque PTF) ;
      b. Par modalité de l’aide (appui budgétaire général, appui budgétaire sectoriel,fonds communs, TA pooling, etc.) ;
      c. Par secteur (certains instruments de financement sont plus performants dans certains secteurs d’intervention que d’autres) ;
      d. Par Région (par exemple, la consommation du financement d’un projet d’environnement est plus important dans la Région de l’Adamaoua que dans la région de L’Ouest)
      e. ….
      Cette cartographie devra intégrer la dynamique du phénomène et hiérarchiser les contraintes afin d’identifier les facteurs les plus gênants. Il est bien entendu que la réalisation de cette cartographie requiert la pleine adhésion des PTF et des administrations porteuses des projets. A ce titre, le consultant devra recenser tous les partenaires majeurs (par le volume de leurs interventions) intervenant au Cameroun et identifier tous les projets/programmes qu’ils financent, évaluer les niveaux de consommation pour chacun de ces projets et déterminer au sens des partenaires les obstacles (la liste finale des PTFs retenus pour les échanges sera fixée par l’Unité Opérationnelle).Il devra en collaboration avec la CAA évaluer le niveau de consommation financier atteint par les projets dont le suivi financier est assuré par cette institution et relever les obstacles. Enfin, le consultant en relation avec l’Unité Opérationnelle, devra sélectionner un certain nombre de projets en exécution dans les différentes régions du pays afin d’identifier à travers une descente de terrain, les freins majeurs à la consommation des fonds. (durée : 2 semaines)
   2. L’identification des mécanismes qui expliquent les différences d’absorption dans chacune des branches de l’arbre. Pour finaliser l’identification de ces mécanismes, le consultant devra échanger avec les administrations (MINFI, MINEPAT et quelques sectoriels) pour identifier les freins administratifs et institutionnels; (durée : 1 semaine)
   3. Les mécanismes explicatifs ainsi identifiés, débouchent sur des recommandations tant du point de vue de l’Etat que de celui des partenaires techniques et financiers. Il convient d’insister sur les recommandations structurelles. (durée : 1 semaine)
      Cette démarche devra intégrer toutes les problématiques mentionnées au niveau de l’objectif de l’étude et toute autre problématique que le consultant pourrait de commun accord avec l’Unité Opérationnelle intégrer dans l’étude.
      1 Les éléments marqués en jaune pourront faire l’objet de clarifications supplémentaires entre MINEPAT et PTF.

METHODE

L’approche méthodologique proposée est essentiellement participative. Il est question de se rapprocher des PTF pour faire le point sur les études qui ont été déjà menées au Cameroun ou ailleurs sur l’absorption de l’aide extérieure. Il s’agirait d’une sorte de revue documentaire qui sera complétée par des entretiens avec des personnes clés du côté des PTF et du côté de l’administration. L’intérêt de la démarche est également d’obtenir l’adhésion des PTF qui auront un rôle central à jouer dans la réalisation des recommandations de l’étude.

Le(s) consultant(s) devra(ont) par ailleurs travailler en étroite collaboration avec l’Unité Opérationnelle chargée de la mise en œuvre du Plan d’Opérationnalisation de la Déclaration de Paris au Cameroun.

Accompagné de l’Unité Opérationnelle chargée de la mise en œuvre du Plan d’Opérationnalisation de la Déclaration de Paris au Cameroun, le(s) consultant(s) devra(ont) avoir des échanges et séances de travail avec :

• Les PTFs
• Le MINEPAT (DGEPIP, DGCOOP)
• Le MINFI
• Les ministères sectoriels en charge de la mise en œuvre des projets de coopération
• La CAA
• Le Trésor
• Les Impôts
• D’autres intervenants clés pourraient être identifiés par la suite.

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